Kommunales

Von Kritikern wird vor allem eine größere Transparenz seitens der Vorgesetzten bei Prämien angemahnt. (Foto: Getty)

15.02.2013

Wie man Leistung richtig belohnt

Kommunen dürfen die herausragende Arbeit ihrer Beamten und Angestellten extra honorieren – doch in der Praxis funktioniert das noch nicht richtig

Allen wohl, keinem weh: Um nicht den Unmut zu kurz Gekommener zu erregen, zögern viele Landkreise und Gemeinden mit der Auszahlung von Prämien. Oder sie verteilen das dafür bestimmte Geld gleich nach dem Gießkannenprinzip. Anders als in der freien Wirtschaft lässt sich Leistung in der Verwaltung schwer messen.
Leistungszulagen per Gießkannenmethode: Kürzlich machten Stadt und Landkreis Osnabrück von sich reden, weil das Geld, das für die Anerkennung besonders herausragender Leistungen vorgesehen ist, an fast alle Beamten gleichmäßig verteilt wurde. Osnabrück ist weit weg, doch wie sieht die Situation in Bayern aus?
Zwar haben sich die vier Hauptverantwortlichen in der westfälischen Kommune nicht persönlich bereichert, die Staatsanwaltschaft ermittelte aber dennoch wegen Untreue. Denn das Geld ist der einschlägigen Verordnung zufolge eben nicht für alle Beamten gedacht, sondern nur für die, die im Vergleich zum Durchschnitt Besonderes leisten. Da dies unmöglich bei allen Beamten der Fall sein kann, fehle den Zahlungen die Rechtsgrundlage, argumentierte die Staatsanwaltschaft. Bei dem Fall geht es um insgesamt 820 000 Euro. Davon flossen 450 000 Euro im Landkreis, 370 000 Euro in der Stadt Osnabrück. In Wolfsburg, Oldenburg und Delmenhorst ermittelte ebenfalls die Staatsanwaltschaft.


"Unmut der Beschäftigten"


Und in Bayern? Auch hier gibt es seit einigen Jahren leistungsbezogene Elemente in der Beamtenbesoldung. Der Freistaat hat sich sogar besonders früh um dieses Thema gekümmert. 1997 wurde in Bund und Ländern die Möglichkeit geschaffen, besondere Leistungen finanziell besonders zu bedenken, und schon 1998 trat in Bayern die „Leistungsstufenverordnung“, 1999 die „Leistungsprämien und -zulagenverordnung“ in Kraft. Nach der Föderalismusreform wurde das Beamtenrecht weitestgehend Ländersache, 2010 hat der Bayerische Landtag das entsprechende Gesetz verabschiedet. Darin wurde auch das Thema leistungsbezogene Besoldungselemente neu angepackt. Bis zu ein Prozent der Grundgehaltssumme dürfen jährlich für Leistungsbezüge verwendet werden, so heißt es in Artikel 68 des Besoldungsgesetzes. Für die Beamten des Freistaats sollten mindestens 0,2 Prozent der Grundgehaltssumme bereitstehen, mindestens aber 12,2 Millionen Euro jährlich.
Sollten. Doch gleich 2011 wurden die Zahlungen ausgesetzt: Wegen der schwierigen Wirtschaftslage gab es 2011 und 2012 überhaupt kein Geld für diesen Zweck. „Zum Unmut der Beschäftigten“, sagt Rolf Habermann, der Vorsitzende des Bayerischen Beamtenbundes: „Wir hatten noch nie so viele Anrufe von Vorgesetzten und Mitarbeitern wie zu diesem Thema.“ Habermann, der sich selbst als „großen Freund dieser Prämien“ bezeichnet, ist erleichtert, dass der neue Doppelhaushalt 2013/14 diese Möglichkeit wieder vorsieht und immerhin zehn Millionen Euro dafür zur Verfügung stellt: „Es ist gut, wenn man Fehler als Fehler erkennt.“
Bayerns Kommunen hingegen hätten in den vergangenen zwei Jahren durchaus Leistungsbezüge auszahlen können. „Allerdings liegt das in deren eigenem Ermessen“, erklärt Hans-Peter Mayer vom Bayerischen Gemeindetag. Trotz eines allgemeinen Bekenntnisses zu Leistungselementen in der Bezahlung gingen die Gemeinden „äußerst zurückhaltend“ mit dem Thema um – und das nicht etwa aus finanziellen Gründen. Es erfordere eben einigen Aufwand, ein entsprechendes Vergabesystem einzurichten – egal, ob es sich um Angestellte im öffentlichen Dienst oder Beamte handelt, die mit einem Anteil von zehn Prozent aller Beschäftigten in den Kommunen eher eine Minderheit bilden. Jede Gemeinde müsse für sich festlegen, in welchem Bereich welche Kriterien für Leistungsprämien ausschlaggebend sein sollen.
„Wie misst man zum Beispiel Qualität im Standesamt? Durch die Zahl der Trauungen wohl kaum“, meint Mayer. Da müsse man sich schon etwas anderes einfallen lassen. Die Einführung von Leistungsbezügen sei ein Wechsel in der Verwaltungskultur, das brauche seine Zeit. Der positive Nutzen liege vor allem in der verbesserten Führungsarbeit: Der Vorgesetzte müsse nun mehr hinschauen, seine Mitarbeiter begleiten, sich um sie bemühen. Das sei anfangs durchaus mit Ängsten verbunden, habe langfristig jedoch viel positives Potenzial.
Um Gerechtigkeit zu erreichen, müsse man zum Beispiel auch darauf achten, Teilzeitpersonal und Frauen ausreichend zu berücksichtigen. Auch sei es durchaus möglich, ganze Teams – zum Beispiel in Kindergärten – mit einer Prämie zu belohnen. Es gebe durchaus Gemeinden, so Mayer, die das Thema offensiv angegangen seien. Andere wollten niemandem wehtun und verteilten das Geld lieber gleichmäßig – was in Bayern möglich ist.
Ausschlaggebend sei, so Rolf Habermann vom Bayerischen Beamtenbund, die Transparenz bei der Vergabe. „Das darf keine Mauschelprämie sein“, sagt er. Im Fall der Beamten des Freistaats wird das Geld im Verhältnis zur jeweiligen Beschäftigtenzahl an die Ministerien verteilt, von dort geht es weiter an die untergeordneten Stellen. Grundlage für die Vergabe sind regelmäßige Personalgespräche, die es in dieser Häufigkeit früher nicht gab. „Personalgespräche sind ein Segen für die Menschenführung“, findet Sven Thanheiser vom Kommunalen Arbeitgeberverband (KAV) Bayern, der allerdings für den Bereich der Angestellten zuständig ist.
Wird ein Mitarbeiter für eine Gratifikation vorgeschlagen, wird der unmittelbare Vorgesetzte dazu gehört, die Entscheidung liege stets bei der obersten Dienstbehörde, sagt Emanuel Dillberger, Pressereferent beim bayerischen Finanzministerium. Voraussetzung ist auch in Bayern eine „besonders herausragende Leistung“, und die sei je nach Arbeitsbereich klar definiert. Logisch, dass es nicht sein kann, dass die ganze Beamtenschaft einer Dienstbehörde mit Zulagen bedacht wird: „Wenn alle herausragend sind, ragt ja keiner heraus“, sagt Dillberger.


Schlechte Noten vom ORH


Allerdings gibt es – im Gegensatz zu Niedersachsen – keine festgelegte Minimal- oder Maximalquote, wieviele Beamte in den Genuss einer zusätzlichen Zahlung kommen sollen. Einen Zwang, das zugedachte Geld unbedingt innerhalb einer bestimmten Frist auszugeben, habe der Gesetzgeber nicht vorgesehen. Schwierigkeiten seien dem Finanzministerium nicht bekannt, Innenrevision und Rechnungshof sähen den Verantwortlichen bei der Vergabepraxis auf die Finger.
Der Bayerische Oberste Rechnungshof (ORH) hat nach eigenen Angaben zuletzt 2001 auf Basis der damaligen Rechtslage geprüft, wie Leistungsstufen, -zulagen und -prämien vergeben werden. Geprüft worden seien sämtliche Geschäftsbereiche der bayerischen Staatsverwaltung in den Jahren 1999 bis 2001. Eine schlechte Note erhielt die Verwaltung vor allem hinsichtlich der Vergabe von Leistungsstufen: Bei dauerhaft herausragender Leistung kann Beamten der Besoldungsordnung A die Differenz zur nächsthöheren Stufe des Grundgehalts als Zulage vorweg gezahlt werden. Mehr als 60 Prozent der Leistungsstufen seien an Mitarbeiter vergeben worden, die nicht dem honorierungsfähigen Personenkreis zuzurechnen seien, so Ernst Berchtold vom ORH. Das Vergabeverfahren sei verwaltungsaufwändig, der Anreizeffekt gering. Leistungszulagen und -prämien, die in den Besoldungsordnungen A und B zum Tragen kamen, wurde ein höherer Anreizeffekt bescheinigt. Allerdings seien diese Zahlungen in rund 30 Prozent der Fälle für Tätigkeit gewährt worden, die das Merkmal der „besonders herausragenden Leistung“ nicht erfüllt hätten. Und teilweise seien die Beträge so kleinteilig gestückelt gewesen, dass der Zweck eines Leistungsanreizes bezweifelt werden konnte.
Fazit des ORH: „Ein erheblicher Teil der Ausgabemittel wurde somit nicht zweckentsprechend verwendet.“ Als Mitursache hierfür sehe man den Versuch, die Vergabequote von zehn Prozent möglichst auszuschöpfen, auch wenn eine entsprechende Anzahl von Leistungsträgern nicht vorhanden gewesen sei. Nach der Gesetzesnovelle von 2011 gibt es eine solche Quote aber gar nicht mehr.
(Anke Sauter)

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