Die Bankenunion soll 2018 kommen. Darunter versteht aber jeder etwas Anderes. Die EU-Kommission sieht sie so: Sie will eine Bankenaufsicht für alle Banken des Euroraums und das letzte Wort haben, wenn eine Bank abgewickelt werden muss. Damit legt sie sich mit der deutschen Bundesregierung an. Bevor der Plan der EU-Behörde bekannt wurde, diskutierten Experten und Politiker aus Bayern in Brüssel auf einer von der Hanns-Seidel-Stiftung veranstalteten Konferenz über die Bankenunion. Sie wären nicht erfreut über das, was die EU-Kommission am 10. Juli vorgeschlagen hat. Die Angelegenheit ist so kompliziert, dass sie kein normaler Bürger verstehen dürfte. Immerhin geht es um sein Geld.
Geht es nach der EU-Kommission soll das Gesetzespaket (eine Richtlinie und eine Verordnung) noch vor der Europawahl im Mai 2014 verabschiedet werden. Dazu müssten aber die 28 EU-Regierungen und das Europaparlament einverstanden sein. Die 14 bayerischen Europaabgeordneten haben also noch Zeit, ihre Position einzubringen.
Die europäische Bankenunion soll vier Bestandteile haben: einen gemeinsamen Bankenaufsichtsmechanismus, einen gemeinsamen Abwicklungsfonds, einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und eine Einlagensicherung (keinen europäisierten Einlagensicherungsfonds).
Bankenaufsicht: Alle Banken, die unter dem einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus stehen, derzeit sind das zirka 6000 Banken der 17 Euroländer, fallen unter die Bankenaufsichtsrichtlinie. Die europäische Zentralbank in Frankfurt, EZB, soll die rund 150 systemrelevanten, grenzüberschreitend tätigen Großbanken direkt beaufsichtigen. „Die EZB schlägt die Alarmglocke“
Abwicklungsmechanismus: Er besteht aus drei Teilen, einem Abwicklungsgremium („Board“), dem Abwicklungsfonds und der EU-Kommission. Dem Board gehören die Vertreter der nationalen Abwicklungsbehörden an (aus Deutschland die Soffin), die EZB als Aufsichtsbehörde und die EU-Kommission. Der Board entscheidet mit einfacher Mehrheit. Aber das letzte Wort hat die EU-Kommission. „Die EZB schlägt die Alarmglocke, wir drücken den Knopf“, so der französische EU-Binnenmarkt Kommissar Michel Barnier am 10. Juli auf der Präsentation seines Vorschlags in Brüssel, auf der er nebenbei neue Beihilferegeln für Banken vorlegte.
Die EU-Kommission spricht von „Mechanismus“ und nicht von „Abwicklungsbehörde“, weil die Errichtung einer Behörde eine Änderung der EU-Verträge erforderlich machen würde. In der Diktion der EU-Kommission ist der „Mechanismus“ keine Behörde. Die EU-Behörde beansprucht das Letztentscheidungsrecht, weil Ermessensentscheidungen nur EU-Organe treffen dürfen. EZB, EU-Parlament und der EU-Ministerrat seien zwar solche, aber nicht geeignet. Begründung: Interessenkonflikte, langwierige Entscheidungswege. EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier stützt seinen Vorschlag auf Artikel 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU. Dabei handelt es sich um eine allgemeine Ermächtigungsgrundlage für die Angleichung nationaler Gesetze, wenn dies für das Funktionieren des Binnenmarkts notwendig erscheint. Die deutsche Bundesregierung findet, dass Barniers Vorschlag nichts mit dem Binnenmarkt zu tun hat.
Europäischer Abwicklungsfonds: Der Fonds soll binnen zehn Jahren von allen Banken, die der EU-Bankenaufsicht unterliegen, am Ende ein Prozent der gesetzlich gesicherten Einlagen (100.000 Euro) umfassen. Risikoscheue Banken, wie Sparkassen, sollen weniger zahlen müssen. Das Fondsvolumen schätzt die EU-Kommission auf 55 Milliarden Euro. Soweit nationale Abwicklungsfonds bestehen, sollen diese in den europäischen Fonds überführt werden. Damit würden die Soffin-Mittel vergemeinschaftet.
Schon im Juni 2012 schlug die EU-Kommission eine Richtlinie zur „Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapieren“ vor. Die EU-Finanzminister nahmen sie am 26 Juni 2013 an. In der 319-seitigen Richtlinie geht es darum, wie marode Banken künftig abgewickelt werden sollen und wer die Schulden übernimmt. Beschlossen wurde eine Haftungskaskade: Die Abwicklungsbehörden müssen – in dieser Reihenfolge – Ansprüche der Bankaktionäre, Anleihegläubiger und Großeinleger mit mehr als 100.000 Euro, Staat und als letzte Instanz den Euro-Rettungsfonds ESM für Verluste der Bank in Haftung nehmen („Bail-in“). Aber die Haftungskaskade gilt nur bis zu einem Schwellenwert von 8 Prozent der Schulden der Bank. Verluste jenseits dieser Schwelle sollen bis zu 5 Prozent über einen nationalen Krisenfonds gedeckt werden. Diesen sollen die Geldhäuser binnen zehn Jahren mit 0,8 Prozent der gesicherten Einlagen (d.h. solche bis zu 100.000 Euro) befüllen. Für Deutschland wären das 16 Milliarden Euro. Sind die Möglichkeiten aus der Haftungskaskade und dem nationalen Krisenfonds ausgeschöpft, können die Euro-Mitgliedstaaten den Euro-Rettungsschirm, d.h. den europäischen Stabilitätsmechanismus ESM, zur Kasse bitten, an dem Deutschland mit 190 Milliarden beteiligt ist. Zum Vergleich: Der Bundeshaushalt 2012 betrug 306 Milliarden Euro. Aber die Mittel für die Abwicklung und Rekapitalisierung von Banken sind im ESM auf 60 Milliarden Euro gedeckelt.
Um die Einlagen von Sparern in Höhe von bis 100.000 Euro zu sichern, sollen die Banken 0,5 Prozent dieser gesicherten Einlagen in einen nationalen Einlagenfonds einspeisen. Die Einlagensicherung und die Bankenabwicklung sind nationale Angelegenheit; nur die Bankenaufsicht der 150 europäischen systemrelevanten grenzüberschreitend tätigen Großbanken (darunter 30 in Deutschland) mit mehr als 30 Milliarden Euro Bilanzsumme nicht. Diese Aufgabe soll die EZB schon 2014 übernehmen. Komplex und undurchsichtig EU-Binnenmarkt-Kommissar Barnier fordert die EU-Regierungen heraus. Eine Gemengelage: Alle versprechen, die Steuerzahler zu schonen. Zuerst sollen die Bankenaktionäre und Bankgläubiger, dann die Sparer und zuletzt die Steuerzahler geradestehen, wenn eine Bank kippt. Dabei ist der Staat bei vielen Banken der Hauptgläubiger (zum Beispiel Commerzbank). Ökonomen bezweifeln, dass die Bankenmanager bei den derzeit niedrigen Zinsen und dem Staat im Hintergrund, aufhören zu „zocken“. Und kaum ein Finanzpolitiker versteht die Finanzakrobatik.
Sechs Jahre nach der Lehman Brothers Krise sind vergangen und immer noch weiß man nicht, wie es um die (zu vielen) 6000 Banken des Euroraums (darunter 1850 in Deutschland) wirklich steht. Die EU-Staaten, d.h. ihre Steuerzahler, verwendeten zwischen 2008 und 2011 einen Betrag so groß wie ein Drittel ihrer Wirtschaftsleistung zur Bankenrettung.
Der fränkische Europaabgeordnete Markus Ferber und Vorsitzende der CSU-Europagruppe rechnet mit schwierigen Verhandlungen mit dem EU-Ministerrat. Aber er beruhigte die Deutschen, was die Haftung der deutschen Steuerzahler für nichtdeutsche lebensuntaugliche Banken der EU angehe. Es kämen zwar drastische Summen zusammen, die seien aber zu relativieren. Der deutsche Bankenrettungsfonds Soffin würde für deutsche Banken um ein Vielfaches des Betrags einstehen, für das Deutschland für Banken aus dem Euro-Raum hafte (190 Milliarden Euro). Ferber ist dafür, dass die EZB die Aufsicht macht. „Die weisungsgebundene Notenbank ist uns ein heiliges Gut.“ Gleichzeitig kritisierte er sie auf der Veranstaltung der Hanns-Seidel- Stiftung: „Da sagt die linke Hand, was zu tun ist, damit die rechte Hand das Geld bereitstellt.“ Die Kernfrage sei, ob man Geld für Banken aus dem ESM zur Verfügung stellt, wenn man noch nicht einmal deren Probleme kennt. Der Rettungsfonds ESM mit Sitz in Luxemburg habe eine Rechenschaftspflicht gegenüber dem Europaparlament, obwohl nur 17 EU-Mitgliedstaaten teilnähmen. Und der Bundestag müsse zustimmen. Ferber warnt: Der EU-Rechtsrahmen für die Bankenunion werde nicht risikofrei sein. Will sagen: Deutsche Steuerzahler dürften weiter für die Verluste von Banken in Spanien, Irland und Griechenland zur Kasse gebeten werden. Nach Schätzungen der Deutschen Bank stecken in den Bilanzen europäischer Banken 800 bis 1400 Milliarden Euro an faulen Krediten. Zum Vergleich: Das Bruttoinlandsprodukt Deutschlands betrug 2012 rund 2644 Milliarden Euro, das von Bayern 466 Milliarden Euro.
Karel Lannoo, zuständig für Finanzfragen im Zentrum für europäische Politikstudien (CEPS), einer renommierten Denkfabrik in Brüssel (laut der US-Universität von Pennsylvania die 23 beste unter 150 weltweit), kritisierte die Selbstgefälligkeit der EU-Kommission, der nationalen Aufsichtsbehörden und der EU-Finanzaufsichtsbehörde für das Bankwesen (EBA). Die wurde 2011 als Antwort auf die Bankenkrise in London gegründet, um Aufsichtsstandards für europäische Banken zu entwickeln. Ende 2012 arbeiteten dort 94 Angestellte. „Sechs Jahre nach Lehman Brothers haben wir immer noch dasselbe Problem: Wir haben keine Daten“, so Lannoo. Und die vorliegenden EBA-Daten seien qualitativ wertlos. Die EBA habe wenig getan, weil sie wüsste, dass die Bankenunion kommt und sie dann überflüssig würde. Auf die Frage, warum es so lange dauere, antwortete Lannoo , es gebe zu viele Interessen und man habe die Finanzkrise zunächst für ein amerikanisches Problem gehalten.
Regeln für Hedgefonds
Paulina Dejmek-Hack, im Kabinett des französischen EU-Binnenmarkkommissars Michel Barnier zuständig für Finanzaufsichtsfragen, wies die an ihre Behörde gerichtete Kritik zurück: „Wir waren tätig und wir sind es weiter“, sagte die Schwedin mit einer zweiten, tschechischen Nationalität. Die EU-Kommission habe Regeln für Hedgefonds (unregulierte Investmentfonds mit hohem Verlustrisiko und hohen Gewinnchancen) und für das Kreditäquivalent auf den Weg gebracht. Letzteres meint die neuen geplanten EU-Bestimmungen über die Eigenkapitalanforderungen für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (so genannte vierte EU-Kapitaläquivalenz-Richtlinie CDR IV), mit dem die EU „Basel III“, das letzte Reformpaket des Baseler Ausschusses der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) in EU-Recht übernimmt. Die Banken sollen mehr Kapital vorhalten, das bei Risiken haftet, und zwar 8 Prozent von den riskanten Geschäften, die sie auf der Aktivseite ihrer Bankbilanz verbuchen. Das „Kernkapital „ oder „Tier 1“, wie es im Finanzjargon heißt (eingezahltes Stammkapital der Bankaktionäre +Rücklagen +einbehaltene Gewinne), soll mindestens 4,5 Prozent der Bilanzsumme betragen. Derzeit erfüllen die wenigsten Banken diese Kriterien. Sie sind unterkapitalisiert. Paulina Dejmek-Hack gab zu, dass ihre Behörde nicht schnell genug mit Vorschlägen vorankommt: „Demokratie dauert“.
Matthias Wargers, Vorstandsmitglied der deutschen Bankabwicklungsanstalt Soffin, schilderte, wie man eine „Bad Bank“ erfolgreich abwickeln kann. „Kapital ist nicht gleichzusetzen mit Kapital“, sagte er, meinend, dass sich angeblich toxische Papiere schließlich doch nicht als solche erweisen. Viele Hedgefonds hätten vor seiner Tür gestanden und „strukturierte Papiere“ im Wert von 2,3 Milliarden Euro von der Soffin gekauft. So habe die Soffin ihr Portfolio drastisch abbauen können. Das Erfolgsrezept: Warten und nicht unter Druck verkaufen, wenn die Preise niedrig sind. Die Soffin wickelt u.a. gerade die ehemalige Düsseldorfer Landesbank West LB ab, die schon 2007, d.h. vor Lehman Brothers wegen Fehlspekulationen am Aktienmarkt Bankrott ging. Von der West LB habe Soffin 200 Milliarden Euro an faulen Krediten übernommen und davon 70 Milliarden Euro weiterverkauft. Es gebe eigentlich zu viele Banken in Europa, sagte Wargers und es sei nun mal schwer, „die Frösche zu bitten, den Teich trocken zu legen“. Außerdem verließen sich die Banken darauf, dass ihnen von staatlicher Seite geholfen wird („moral hazard“). Das sei eine Einladung dazu, ihr Geschäft so weiter zu betreiben wie bisher.
Lothar Blatt, Leiter der EU-Repräsentanz des Deutschen Sparkassen- und Giroverbands in Brüssel, dürfte zufrieden sein, dass es zu keiner europäischen Einlagensicherung kommt. „Kann sich das deutsche ‚Dreisäulenmodell’ in Europa bewähren?“, fragte er kritisch. Das Dreisäulenmodell des deutschen Bankwesens besteht aus Privatbanken, Genossenschaftsbanken und öffentlich-rechtlichen Sparkassen und Landesbanken. „Wir sind als Sparkassen Main-Stream! Von den 8000 Banken der EU sind 7800 solche wie wir“. Dass die kleinen Banken „Main-Stream“ sind, habe EU-Binnenmarkt-Kommissar Barnier vor drei Jahren anerkannt, nachdem er vorher auf die Großbanken, die „Global Player“ gesetzt habe. „Sie sind ein Modell für Europa“, habe Barnier damals zu ihm gesagt.
Das deutsche Modell: Bei den Sparkassen, Landesbanken und Landesbausparkassen besteht ein System von Sicherungseinrichtungen (so genannter Haftungsverbund), das den Fortbestand von jedem der angeschlossenen Institute sichert (Institutssicherung). Im Krisenfall (dem so genannten Haftungsfall) tritt zunächst der zuständige regionale Stützungsfonds ein. Dieser muss bei der Stützung einer Sparkasse zunächst seine Barmittel und eine Nachschusspflicht aufbringen. Reichen diese Mittel nicht aus, so werden zunächst die übrigen regionalen Sparkassenstützungsfonds („Überregionaler Ausgleich“) und anschließend die Fonds der Landesbanken bzw. der Landesbausparkassen herangezogen. Wie weit die deutschen Sparkassen ihr Modell im EU-Kompromiss berücksichtig sehen, wäre nachzufragen. Aber mit einem dürfte sie zufrieden sein: keine europaweite Einlagensicherung.
Die europäische Einlagensicherung kommt nicht und Paulina Dejmek-Hack aus Michel Barniers Kabinett bestritt auf der Veranstaltung der Hanns-Seidel-Stiftung, dass die EU-Kommission eine solche sogar vorgeschlagen hat. Mit der europäischen Aufsicht hat der Sparkassenvertreter Blatt kein Problem. Sie betrifft die Sparkassen nicht: „Nur wer europäisches Geld anfasst, muss auch europäische Kontrolle ertragen.“ Die deutschen Sparkassen brauchen wohl kein Geld aus dem Rettungsfonds.
Dichtung und Realität
Ob die bayerischen Sparer, Bankaktieninhaber und Bankanleiheinhaber das alles verstehen ist fraglich. Ingo Friedrich (71), ehemaliger Europaabgeordneter (CSU) und heute Mitglied im Vorstand der Hanns-Seidel-Stiftung, kritisierte die Komplexität der geplanten EU-Vorschriften: „Politik muss dazu beitragen, Komplexität zu reduzieren“. Europa erklären zu können, sei in Krisenzeiten wie heute wichtiger denn je. Alles Geniale sei einfach. „Leicht beieinander wohnen die Gedanken, doch hart im Raume stoßen sich die Sachen“, zitierte Friedrich den deutschen Dichter Friedrich von Schiller aus dessen Tragödie Wallensteins Tod und meinte damit den Gegensatz zwischen großen, idealistischen Vorstellungen und der nüchternen, engen Realität. Friedrich wollte damit wohl nur sagen, wie weltfremd uns das ganze Konstrukt der Bankenunion ist.
Es sind Trippelschritte, die die EU auf dem Weg zur Bankenunion unternimmt. Fraglich ist, ob das komplexe Konstrukt genügt, um das europäische Finanzsystem zu stabilisieren. Denn darin sind auch „Schattenbanken“, das sind Hedgefonds, Finanzinvestoren, Versicherer und Zweckgesellschaften, aktiv. Die US-Finanz-Aufsichtsbehörde (FSB) schätzt deren weltweites Volumen auf 51 Billionen Dollar. Schattenbanken fallen aber nicht unter die für normale Geldhäuser geplanten EU-Regulierungen. Die EU-Kommission will am 4. September dazu Vorschläge machen. Aber zuerst will sie die Banken zähmen. (Rainer Lütkehus)