Die Thematik des Einzelhandels gehört heute mit zu den schwierigsten Problemen im öffentlichen Baurecht. Dies gilt gleichermaßen für die Errichtung von SB-Märkten in bereits bestehenden Baugebieten beziehungsweise gewachsenen Innerortsbereichen (§ 34 BauGB) wie für die Neuausweisung von Baugebieten. Gerade für die Neuausweisung von großflächigem Einzelhandel gelten besondere Vorgaben, insbesondere die Vorgaben der Landes- und Regionalplanung, die im Zuge der Planungsentscheidung zwingend zu beachten sind.
Eine Pressemitteilung des bayerischen Wirtschaftsministeriums vom 21. Dezember 2010 mit der Überschrift „Neue Regelung bei der Zulassung von Supermärkten“, und die Berichterstattung hierüber hat nun große Erwartungen bei Investoren und Betreibern entsprechender Einzelhandelsbetriebe ausgelöst, und auf der „Gegenseite“, insbesondere den Kommunen und Einzelhandelsverbänden, große Bestürzung.
Diese Äußerung steht im Zusammenhang mit den Vorgaben des Landesentwicklungsprogramms, wonach Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Unterzentren und zentralen Orten höherer Stufe sowie in Siedlungsschwerpunkten (geeignete zentrale Orte) ausgewiesen werden sollen (LEP B II Ziff. 1.2.1.2 (Z)). Inhalt der Pressemitteilung war, dass auch für kleinere Gemeinden in ländlichen Bereichen die Ansiedlung von großflächigen Vollsortimentern möglich sein soll.
Was ist dran an dieser Äußerung des Wirtschaftsministeriums und welche rechtlichen Konsequenzen ergeben sich hieraus für die Praxis?
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass eine entsprechende angedeutete „Lockerung“ keinen Einfluss auf bestehende Betriebe oder existierende Baurechte hat. Ferner hat diese Überlegung keine Konsequenzen für Einzelhandelsbetriebe, die nicht großflächig sind. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 24. November 2005 liegt die Grenze zur Großflächigkeit bei 800 Quadratmetern Verkaufsfläche. Nur für solche Betriebe, die größer als 800 Quadratmeter Verkaufsfläche sind, spielt diese Äußerung des Wirtschaftsministeriums eine Rolle. Denn derartige Betriebe sind Sondergebieten und Kerngebieten vorbehalten.

Zielvorgaben beachten

Hintergrund hierfür ist, dass derartigen großflächigen Betrieben unterstellt wird, dass sie sich infolge von Art, Lage und Umfang auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung oder auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung wesentlich auswirken können (§ 11 Abs. 3 BauNVO). Ein Bebauungsplan für ein Sonder- oder Kerngebiet, welches großflächigen Einzelhandel vorsieht, ist nur dann möglich, wenn dies mit den Zielen der Landesplanung und Raumordnung vereinbar ist. Diese Zielvorgaben sind nicht im Wege der Abwägung überwindbar, sondern zwingend zu beachten. Eine Planung, die diese Zielvorgaben nicht berücksichtigt, ist unwirksam.
Schon seit längerer Zeit beanstanden kleinere Gemeinden, dass sie aus Gründen der Regional- und Landesplanung keine Möglichkeit haben, großflächige Verbrauchermärkte anzusiedeln. Der heutige Standard entsprechender Betriebe sieht aber Verkaufsflächen von über 800 Quadratmetern vor. Die Ansiedlung eines solchen großflächigen Verbrauchermarkts war vielen Gemeinden aufgrund ihrer Größe infolge der Vorgaben im Landesentwicklungsprogramm nicht möglich beziehungsweise nur, wenn sie aufgrund spezieller Einzelhandelsgutachten nachweisen konnten, dass sie keine Schädlichkeit zulasten ihrer eigenen Versorgungsstruktur oder zulasten umliegender Gemeinden auslösten. Insoweit war es offensichtlich das Bedürfnis des Wirtschaftsministeriums, mit dem Beschluss diese Vorgabe zu lockern und großflächigen Vollsortimentern in ländlichen kleineren Gemeinden die Ansiedlung zu ermöglichen. Ausdrücklich sind Discounter hiervon ausgenommen.
Bereits im Hinblick auf die rechtliche Verbindlichkeit erscheint der Beschluss des Ministerrats fragwürdig, da die Vorgaben zu Art. 17 Abs. 2 LEP nicht beachtet sind, wonach die im Landesentwicklungsprogramm enthaltenen normativen Vorgaben als Rechtsverordnung beschlossen werden. Auch inhaltlich dürfte dieser Beschluss rechtlich nicht zulässig sein, da die Differenzierung zwischen Lebensmittelvollsortimentern auf der einen Seite und Discountern auf der anderen Seite keine sachlich gerechtfertigte Differenzierung darstellt.

Keine Fragen offen lassen

Anzumerken ist, dass auch die bisherige Regelung im Landesentwicklungsprogramm nicht unstreitig ist, insbesondere die Frage, ob es sich bei der Vorgabe, wonach Flächen für Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Unterzentren oder in zentralen Orten höherer Stufe sowie in Siedlungsschwerpunkten ausgewiesen werden dürfen, tatsächlich um eine Zielvorgabe und nicht bloß um einen Grundsatz handelt, der im Wege der Abwägung überwindbar ist. Verschiedene Verwaltungsgerichte haben sich zu anderen Landesentwicklungsprogrammen in der Bundesrepublik bereits in dieser Hinsicht geäußert.
Das Wirtschaftsministerium überarbeitet augenblicklich das Landesentwicklungsprogramm. Es bleibt zu hoffen, dass gerade diese für die Versorgung der Bevölkerung wichtige Regelung neu definiert wird, so dass sie bei der Anwendung keine rechtlichen Fragen offen lässt. (Michael Hauth/
Robert Biedermann)
Beide Autoren sind Fachanwälte der Kanzlei Tittel, Hauth & Partner Rechtsanwälte.