Kommunales

Die regionalen Kämmerertagungen des Bayerischen Städtetags ergaben, dass die Steuereinnahmen in den einzelnen Städten und Gemeinden sehr unterschiedlich verliefen. (Foto: dpa)

18.12.2015

Finanzielle Spielräume der Städte bleiben begrenzt

Bilanz der Kämmerertagungen des Bayerischen Städtetags 2015

Auch in diesem Jahr fanden im Herbst traditionell die regionalen Kämmerertagungen des Bayerischen Städtetags statt. In sechs gut besuchten Veranstaltungen informierte die Geschäftsstelle des Bayerischen Städtetags die Kämmerer sowie Bürgermeister über aktuelle Themen aus dem Bereich Kommunalfinanzen.

Begleitet werden die Kämmerertagungen von den jeweiligen Bezirksregierungen, die über die aktuelle Fördersituation informieren, vom Sparkassenverband und der BayernLabo. Zu den gastgebenden Städten gehörten die Stadt Germering (Oberbayern), die Stadt Schwandorf (Oberpfalz / Niederbayern), die Stadt Weißenburg (Mittelfranken), die Stadt Rödental (Oberfranken), die Stadt Würzburg (Unterfranken) sowie die Stadt Memmingen (Schwaben).

Die Palette an finanzrelevanten Themen reichten von einer Bewertung der kommunalen Finanzlage mit Blick auf die bedeutendsten Einnahmen und Ausgaben der Städte und Gemeinden, über eine Bestandsaufnahme zur aktuellen Asyl- und Flüchtlingsthematik, den Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Kommunaler Finanzausgleich, Kommunalabgaben, kommunalrelevante Entwicklungen im Umsatzsteuerrecht bis zu europarelevanten Themen wie dem Beihilferecht und zum Sachstand bei harmonisierten Rechnungslegungsstandards für die öffentliche Hand.

Steuereinnahmen stiegen 2014 um 5,1 Prozent


Die kommunalen Steuereinnahmen (Netto) stiegen im Jahr 2014 um 5,1 Prozent auf rund 15,9 Milliarden Euro. Dieser Zuwachs ist maßgeblich auf die Entwicklung bei den Gemeinschaftssteuern zurückzuführen. So ist der Gemeindeanteil an der Einkommensteuer aufgrund der sich weiter fortsetzenden Beschäftigungsexpansion und den Lohnzuwächsen erneut deutlich um 7,6 Prozent auf knapp 6,5 Milliarden Euro angestiegen. Bei der Gewerbesteuer (Netto) gab es im Vergleich zum Vorjahr nur einen verhaltenen Anstieg um 3,9 Prozent auf fast sieben Milliarden Euro. Dies ist vor allem auf die Entwicklung bei den kreisfreien Städten mit einem sehr moderaten Plus um 1,6 Prozent auf rund 3,5 Milliarden Euro zurückzuführen. Dagegen ist der Aufwuchs bei den kreisangehörigen Gemeinden mit 6,3 Prozent auf zirka 3,3 Milliarden Euro etwas größer ausgefallen. Aber auch auf der Ausgabenseite gab es bei den größten Ausgabearten spürbare Zuwächse. So setzte sich die Dynamik bei den Personalausgaben (+ 4,9 Prozent) und vor allem bei den Sozialausgaben (+ 8,1 Prozent) weiter fort.

Für das laufende Haushaltsjahr zeichnet sich nach dem dritten Kalendervierteljahr ein ähnliches Bild ab. Die Ausgabenseite (+ 3,4 Prozent) hält mit dem Einnahmenzuwachs (+ 3,3 Prozent) Schritt. Die Steuereinnahmen (Netto) beliefen sich zum Stichtag 30. September 2015 auf rund 11,2 Milliarden Euro (+ 5,3 Prozent). Das Nettoaufkommen bei der Gewerbesteuer stieg um + 3,3 Prozent auf zirka 5,9 Milliarden Euro. Der Anteil der kreisfreien Städte lag am Ende des 3. Quartals mit knapp 2,9 Milliarden Euro (+ 1,7 Prozent) etwas unter dem Aufkommen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden (rund drei Milliarden Euro), das Netto um 4,8 Prozent gestiegen ist. Bei der Einkommensteuerbeteiligung mit einem Aufkommen von rund 3,5 Milliarden Euro (+ 9,2 Prozent) setzt sich der positive Trend weiter fort und bei beim Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer gab es wegen der Bundesmilliarde, die hälftig über den Umsatzsteueranteil verteilt wird, einen Sprung um 20,3 Prozent auf 376 Millionen Euro. Auf der Ausgabenseite steigen die Ausgaben für Personal (+ 3,2 Prozent) und für den sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand (+ 3,4 Prozent) weiter kontinuierlich an. Die Leistungen der Sozialhilfe sind um 5,6 Prozent auf knapp 3,6 Milliarden Euro gestiegen. Bei den sonstigen sozialen Leistungen gab es einen exorbitant hohen Aufwuchs um 41,5 Prozent auf rund 1,3 Milliarden Euro. Bei den Bauinvestitionen zeichnet sich für 2015 ein Rückgang ab. So sind die Bauausgaben (etwa drei Milliarden Euro) nach Ende des 3. Quartals rückläufig (- 6,5 Prozent).

Unterschiedlicher Verlauf der Gewerbesteuer in den Städten


Die Steuereinnahmen, insbesondere bei der Gewerbesteuer, verlaufen stadt- und gemeindebezogen sehr unterschiedlich. Allerdings wird hier über den kommunalen Finanzausgleich nachgesteuert, indem steuerschwache Städte und Gemeinden höhere Schlüsselzuweisungen erhalten und niedrigere Umlagebelastungen (Kreis-/Bezirksumlagen) haben. Ergänzend dazu erhalten steuer- und strukturschwache Kommunen höhere Fördersätze bei förderfähigen Investitionsmaßnahmen und seit 2013 zum Teil auch Stabilisierungshilfen.

Intensiv wurde über die Herausforderungen bei der Aufnahme und Integration von Flüchtlingen und Asylbewerbern und den daraus resultierenden Finanzbedarf diskutiert. Bayerns Kommunen sind konstruktive und verlässliche Partner, um ihren Teil einer gesamtgesellschaftlichen Aufgabe zu schultern. Die Städte und Gemeinden sind vor allem bei der Integration von anerkannten Flüchtlingen gefordert. Allerdings müssen die Kommunen an den Bundesmitteln, die der Freistaat Bayern nach dem Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz erhält aufgabenbezogen beteiligt werden. Nach dem Finanzausgleichsänderungsgesetz 2016 partizipieren die Kommunen auch nicht über ihren Kommunalanteil (12,75 Prozent) am allgemeinen Steuerverbund an den Bundesmitteln. Die Kommunen bleiben aktuell auf einem erheblichen Teil ihrer Verwaltungskosten sitzen. Außerdem kommen Folgeinvestitionen und zusätzliche Belastungen bei den Kosten der Unterkunft auf die Kommunen zu.

Strukturreform im Fokus


Beim kommunalen Finanzausgleich stand vor allem die Strukturreform bei den Gemeindeschlüsselzuweisungen im Fokus. Nach einem mehrjährigen Reformprozess kam es im Sommer zu einer Verständigung, die sowohl Änderungen auf der Steuerkraftseite als auch auf der Bedarfsanrechnungsseite vorsieht. Durch die Anhebung der Nivellierungshebesätze für alle Realsteuern auf 310 Prozent und eine darüber hinaus gehende Anrechnung von 10 Prozent der über dem Nivellierungshebesatz liegenden Realsteuereinnahmen kommt es zu einer höheren Anrechnung der Realsteuereinnahmen bei der Steuerkraftzahl. Dies hat nicht nur Auswirkungen auf die Höhe der Schlüsselzuweisungen, sondern über die Umlagekraft auch auf die Kreis- und Bezirksumla-gebelastungen. Auf der Bedarfsseite kommt es zu punktuellen Anpassungen. So wird künftig bei der Berechnung des Ausgabenbedarfs auch die Zahl der Kinder in Tageseinrichtungen berücksichtigt. Dieser Faktor trägt den stark gestiegenen Belastungen für den Bau und Betrieb von Kidertageseinrichtungen Rechnung und findet deshalb breite Aktzeptanz. Des Weiteren wird beim Ergänzungsansatz für Sozialbelastungen künftig auf die Zahl der Personen in Bedarfsgemeinschaften nach SGB II abgestellt. Die übrigen Kriterien auf der Bedarfsseite (Einwohnergewichtung unter Berücksichtigung eines zehnjährigen Demografiefaktors, Strukturschwächeansatz, Ansatz für Kreisfreiheit) werden unverändert beibehalten. Im Rahmen der Diskussion zeigte sich, wo die Kämmerer der Schuh drückt. Trotz einer durchschnittlichen Umlagekraftsteigerung im Jahr 2016 um 9,6 Prozent, werden nach jetzigem Diskussionsstand nur wenige Landkreise und lediglich zwei Bezirke ihre Umlagesätze senken. Aber auch gleichbleibende Umlagesätze oder geringfügige Senkungen führen wegen der höheren Umlagekraft zu Mehrbelastungen bei den Städten und Gemeinden. Dabei basieren die Steigerungen bei der Umlagekraft nur zum Teil aus höheren Steuereinnahmen. Ein wesentlicher Teil ist auf die Strukturreform zurückzuführen. Dabei wird nicht verkannt, dass auch bei den Bezirken und Landkreisen im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise zusätzliche Ausgaben anfallen.

Der intensive Reformprozess hat gezeigt, dass aufgrund der in den letzten Jahren vorgenomme-nen Änderungen und der jetzt erfolgten Anpassung den Städten und Gemeinden in strukturschwachen Regionen nur in begrenztem Umfang über die Gemeindeschlüsselzuweisungen geholfen werden kann. Um bei den Strukturproblemen zu helfen, bedarf es vieler Stellschrauben, insbesondere außerhalb des kommunalen Finanzausgleichs.

Bundesmilliarde wurde wirksam


Im Jahr 2015 wurde erstmals die sogenannte Bundesmilliarde kassenwirksam. Hiervon entfallen auf die bayerischen Kommunen rund 115 Millionen Euro. Davon fließt der überwiegende Teil (rund 81 Millionen Euro) über den Umsatzsteueranteil an die Städte und Gemeinden. Der übrige Teil wird über die Kosten der Unterkunft erstattet. Dies gilt auch in den Jahren 2016 und 2017. Im Jahr 2017 steigt die Entlastung um weitere 1,5 Milliarden Euro. Der Anteil Bayerns wird auf etwa 200 Millionen Euro geschätzt. Die im Koalitionsvertrag verankerte kommunale Entlastung von fünf Milliarden Euro pro Jahr soll ab dem Jahr 2018 erfolgen. Allerdings ist der Verteilungsmechanismus noch offen, so dass der Anteil der bayerischen Kommunen derzeit schwer prognostizierbar ist. Im Hinblick auf die stetig steigenden Sozialausgaben wird die Entlastung dringend benötigt.
Von einer Entlastung Bayerns beim Länderfinanzausgleich würden auch die Kommunen profitie-ren, weil die Zahlungen des Freistaats die Verbundmasse im allgemeinen Steuerverbund mindern und die Kommunen daran einen festen Verbundanteil von 12,75 Prozent haben.

Im Zusammenhang mit den föderalen Finanzbeziehungen vertrauen die Kämmerer darauf, dass die einigungsbedingten Belastungen aus der Gewerbesteuerumlage (derzeit 34 Prozentpunkte) gemäß der geltenden Regelung Gemeindefinanzreformgesetz ab 2020 wegfallen. Dies würde die derzeit hohe Abschöpfung vom Bruttoaufkommen der Gewerbesteuer durch die Gewerbesteuerumlage sowie die Kreis- und Bezirksumlagen dämpfen. Aktuell führen die Städte und Gemein-den eine Gewerbesteuerumlage von 69 Prozent vom Grundbetrag der Gewerbesteuer (Ist-Aufkommen/Hebesatz) an Bund und Land ab. Das Aufkommen betrug im Jahr 2014 rund 780 Millionen Euro.

Der Großteil der Kämmerer begrüßt es, dass in allen Gesetzentwürfen der Landtagsfraktionen die Beibehaltung der Straßenausbaubeiträge vorgesehen ist, wenngleich die Kämmerer naturgemäß eine Muss-Regelung favorisieren. Die Straßenausbaubeiträge sind eine unverzichtbare Einnahmesäule im Vermögenshaushalt zur Finanzierung von Ausbaumaßnahmen. Dagegen wird die Option für wiederkehrende Beiträge kritisch gesehen, insbesondere der damit einhergehende Verwaltungsaufwand wird für kaum leistbar gehalten.

Neuregelung im Umsatzsteuergesetz wird Kommunen in 2016 beschäftigen


Die Neuregelung in § 2 b im Umsatzsteuergesetz wird die Kommunen in den nächsten Jahren intensiv beschäftigen. Mit der Neuregelung, die auf Umsätze anzuwenden ist, die nach dem 31. Dezember 2016 ausgeführt werden, erfolgt eine Anpassung des deutschen Rechts an die Rahmenvorgaben der europäischen Mehrwertsteuersystemrichtlinie. Hiernach unterliegen Entgelte, die juristische Personen des öffentlichen Rechts im Rahmen der öffentlichen Gewalt erbringen, grundsätzlich nicht der Umsatzsteuer, es sei denn, dass es dadurch zu größeren Wettbewerbsverzerrungen kommt. Dies ist für jede Tätigkeit für sich zu prüfen. Generell der Umsatzsteuer un-terliegen dagegen Entgelte, die aufgrund einer privatrechtlichen Vereinbarung vereinnahmt werden. Die Kommunen müssen also ihr komplettes Leistungsspektrum danach prüfen, auf welcher Grundlage sie Entgelte erheben und ob gegebenenfalls eine größere Wettbewerbsverzerrung möglich ist. Auch die interkommunale Kooperation wird von der Neuregelung erfasst. Bei be-stimmten Arten von Kooperationen zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts liegt keine Wettbewerbsverzerrung vor.

Allerdings enthält die Neuregelung einige unbestimmte Rechtsbegriffe, die auch in der Gesetzesbegründung nicht näher konkretisiert wurden. Das für 2016 angekündigte Schreiben des Bundesfinanzministeriums wird zeigen, in welchem Umfang die Neuregelung eine Umsatzbesteuerung von interkommunalen Kooperationen ausnimmt. Fest steht, dass durch die Anpassung an die Mehrwertsteuersystemrichtlinie die umsatzsteuerliche Unternehmereigenschaft der öffentlichen Hand deutlich ausgeweitet wird und auch einen zusätzlichen Verwaltungsaufwand mit sich bringt. Allerdings können die Kommunen mit Hilfe einer großzügigen Übergangsregelung das bisherige Recht noch bis Ende 2020 anwenden. Die meisten Kommunen werden dies gegenüber dem Finanzamt bis Ende 2016 erklären.
(Johann Kronauer)

(Der Autor ist Leiter des Referats Finanzen beim Bayerischen Städtetag.)

INFO: Trend zur Verschuldung nimmt wieder zu

Der Schuldenstand der Gemeinden und Gemeindeverbände war in den letzten Jahren leicht rückläufig und belief sich zum 31. Dezember 2014 auf fast 12,7 Milliarden Euro. Das ist ein Rückgang um rund 1,2 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Zu diesem Rückgang haben auch die Stabilisierungshilfen beigetragen, die im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs besonders steuer- und strukturschwachen Kommunen gewährt und primär zur Schuldentilgung (im Jahr 2014 knapp 70 Millionen Euro) verwendet werden.

Allerdings werden die Stabilisierungshilfen aktuell zu 65 Prozent aus dem allgemeinen Steuerverbund finanziert und fehlen deshalb bei den Schlüsselzuweisungen, mit denen die Finanzkraft von steuer- und strukturschwachen Kommunen verbessert werden soll.

Die Pro-Kopf-Verschuldung stellt sich zwischen den kommunalen Ebenen etwas unterschiedlich dar. So lag der Schuldenstand je Einwohner bei den kreisfreien Städten Ende 2014 bei 1175 Euro und bei den kreisangehörigen Städten und Gemeinden bei 685 Euro, wobei sich auch stadt- und gemeindebezogen Unterschiede ergeben. Auf die Landkreise und Bezirke entfällt eine Pro-Kopf-Verschuldung von 235 Euro beziehungsweise acht Euro. Die Kassenkredite der bayerischen Kommunen bewegen sich mit rund 270 Millionen Euro deutlich unter dem Niveau in anderen Bundesländern. Eine Abfrage bei den Kämmerertagungen ergab, dass ein Teil der Städte und Gemeinden im Jahr 2016 und mittelfristig eine Netto-Neuverschuldung benötigt, um notwendige Investitionen in die kommunale Infrastruktur tätigen zu können.

Der Investitionsbedarf ist dabei breit gestreut (Schulen, Kindertageseinrichtungen, Verkehrsinfrastruktur, Wohnraumschaffung, Sport und Kultur). Zwar sind die Rahmenbedingungen für eine Schuldenaufnahme aufgrund des extrem niedrigen Zinsniveaus derzeit gut, dennoch muss der Schuldendienst langfristig und im Rahmen sich ändernder Marktbedingungen bedient werden.

Der Trend weist deshalb in Richtung eines Anstiegs bei der kommunalen Verschuldung, wenn sich keine wesentlichen Verbesserungen bei den Einnahmen ergeben. Der Freistaat hält an seiner Zielsetzung fest, seinen Haushalt bis zum Jahr 2030 vollständig zu entschulden.
(Johann Kronauer)

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