Immer häufiger werden kommunale Infrastrukturprojekte mit einem privaten Partner realisiert. Wie viele Public-
Private-Partnership-Projekte (PPP) es derzeit in Bayern gibt, ist dem bayerischen Bauministerium zufolge nicht bekannt. Die PPP-Datenbank weist für den Freistaat nur 34 Projekte auf. Allerdings basieren die Infos auf freiwilligen Angaben. Die tatsächliche Zahl dürfte höher liegen.

PPP wird weithin immer noch kritisch gesehen – nicht zuletzt wegen der Vermutung, dass sich Unternehmen prinzipiell nur da engagieren, wo man sehr hohe Gewinne abschöpfen kann. Darum, betonen Kritiker*innen, drohe die Gefahr, dass der Einstieg eines privaten Partners in ein öffentliches Projekt letztlich zulasten der Bürgerschaft geht. Diese müsse eventuell für Dienstleistungen später deutlich tiefer in die Tasche greifen.

Aber auch während der Realisierung eines Bauvorhabens oder während eines PPP-Betriebs kommt es immer wieder zu teilweise spektakulären Pannen und Pleiten. Aufgrund immenser Kosten wurde etwa die Realisierung der Hamburger Elbphilharmonie als PPP-Projekt lange skandalisiert.

Großes Risiko: Insolvenz des privaten Unternehmens

Mehrere Kommunen in Bayern allerdings berichten höchst positiv von PPP-Projekten. Im Landkreis Erding zum Beispiel entschied man sich 2015, das Bildungszentrum für Gesundheitsberufe als PPP-Projekt zu realisieren. Bis heute ist der Landkreis von dem Modell überzeugt. Berichtet Pressesprecherin Claudia Fiebrandt-Kirmeyer von dem Projekt, klingt es tatsächlich nicht so, als hätte da ein privater Partner einen kräftigen Reibach machen wollen.

Die Vorteile liegen Fiebrandt-Kirmeyer zufolge ganz beim Landkreis: „Von Vorteil ist für uns vor allem die Risikoübernahme durch den Vertragspartner beim Bau, etwa bei Insolvenzen.“ Weil der Preis und die Fertigstellung von Anfang an vertraglich vereinbart worden waren, hätten Risiken deutlich minimiert werden können. Auch Betrieb und Instandhaltung seien über eine 25-jährige Betriebsdauer hinweg mit ausgeschrieben worden.

Weil es im Interesse des privaten Partners lag, während dieser 25 Jahre möglichst wenig reparieren zu müssen, wurden beim Bau vorwiegend langlebige, robuste Materialien eingesetzt. „Die Realisierung des Bildungszentrums in Kombination mit der 25-jährigen Betriebsdauer war insgesamt wirtschaftlicher, als hätten wir das Projekt in der üblichen gewerksweisen Ausschreibung errichtet“, so Fiebrandt-Kirmeyer.

Starnberg: "Immer wieder intensive Abstimmungen nötig"

Anderen Kommunen, die überlegen, ob sich PPP für ein bestimmtes Projekt eignet, rät die Sprecherin des Landkreises Erding zu einer „akribischen Erstellung des Leistungsverzeichnisses“. So sollte schon zu Beginn des Projekts überlegt werden, in welchem Turnus Reinigungszyklen gewünscht werden. PPP kostet Zeit.

Diese Erfahrung machte der Landkreis Starnberg, der das Kreisaltenheim Schloss Garatshausen 2010 mit einer Laufzeit von 30 Jahren mithilfe eines privaten Partners realisierte. Das PPP-Verfahren war laut Pressesprecher Stefan Diebl sowohl zeitlich als auch finanziell aufwendig. Trotz intensiver Vorarbeiten seien „auch nach Abschluss des Vertrags immer wieder intensive Abstimmungen nötig“ gewesen. Außerdem seien „ständig neue Fragen aufgetaucht, wie der Vertrag genau auszulegen“ sei.

Ganz unterschiedliche Erfahrungen mit PPP machte die unterfränkische Stadt Marktheidenfeld. 2008 startete die Sanierung des kompletten Stadtkerns, berichtet Pressesprecher Marcus Meier. Das Rathaus wurde neu gebaut, außerdem entstanden im Zentrum neue Läden und Gastronomiebetriebe. Ein Vollsortimenter wurde angesiedelt, zudem konnten Wohnungen, eine Tiefgarage sowie Freiluftparkplätze geschaffen werden. „In diesem Zuge wurden vom Investor leer stehende, stark sanierungsbedürftige Wohnhäuser und ein marodes Supermarktgebäude abgerissen“, so der Pressesprecher.

Ohne PPP wäre es der Stadt nicht möglich gewesen, das Zentrum derart umfangreich zu modernisieren. „Die städtischen Haushaltsmittel verwendet die Stadt schwerpunktmäßig für Projekte, die das Gemeinwohl betreffen“, erläutert Meier. Etwa für den Bau von Kitas. Der 2008 mit dem Investor geschlossene Vertrag läuft im Erbbaurecht auf städtischem Grund bis 2038.

Marktheidenfeld: Rechtsstreit dauert seit 2013

Vor knapp 13 Jahren ließ sich Marktheidenfeld dann auf ein zweites PPP-Projekt ein – und erlebte das genaue Gegenteil von zuvor. Diesmal sollte das Schwimmbad Wonnemar von einem privaten Partner betrieben werden. Der allerdings ging insolvent. Die juristische Auseinandersetzung dauert trotz eines für die Stadt positiven Schiedsspruchs bis heute an. Um endlich Zugriff auf das Bad zu erhalten, beschreitet die Stadt nun auch den Weg über ein ordentliches Gericht. „Unsere Erfahrungen zeigen, dass eine genaue rechtliche Prüfung der Verträge unter Einbindung von Experten zu empfehlen ist“, so Marcus Meier.

Um Kommunen zu helfen, gute PPP-Entscheidungen zu treffen, wurde im bayerischen Bauministerium sogar eine spezielle Public-Private-Partnership-Arbeitsgruppe Bayern (PPP-AG Bayern) etabliert. Hier werden Städte und Gemeinden bei der Klärung von Fragen unterstützt. Häufig etwa fragen Kommunen nach, ob sich ein Projekt grundsätzlich als PPP-Maßnahme eignet. Mithilfe eines PPP-Projekteignungstests im Internet können diese aber auch selbst eruieren, ob ein bestimmtes Vorhaben mit einem privaten Partner umgesetzt werden sollte. Oder lieber nicht.

In jüngster Zeit wurde laut Ministeriumssprecher Christian Wiesbacher zu kommunalen Neubauvorhaben sowie zu eventuellen Sanierungsmaßnahmen bestehender kommunaler Bauten mittels PPP beraten. „Bei den bisher in Bayern umgesetzten PPP-Projekten hat sich gezeigt, dass der Projekterfolg wesentlich von den Rahmenbedingungen abhängig ist“, so der Pressesprecher. Die beträfen zum Beispiel das Vergabeverfahren, den Lebenszyklus oder Nutzung und Risikoverteilung.

Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb empfehlenswert

Für PPP-Modelle empfiehlt sich laut der AG das EU-weite Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb. Voraussetzung hierfür ist eine funktionale Leistungsbeschreibung. Auf deren Basis können nutzerorientierte Lösungskonzepte entwickelt und im Zuge des Vergabeverfahrens weiter verbessert werden. Prinzipiell müssen Kommunen durch einen Wirtschaftlichkeitsvergleich sicherstellen, dass ein PPP-Projekt mindestens genauso wirtschaftlich ist wie eine konventionelle Umsetzung. In den meisten Fällen laufen PPP-Verträge der AG zufolge über einen Zeitraum von 20 bis 25 Jahren.

Für eine 30-jährige Laufzeit entschied sich Erlangen. Die mittelfränkische Großstadt beschloss 2007, ihren maroden Bauhof mithilfe von PPP zu erneuern. „Die 30 Jahre haben ihre Grundlage in der ungefähren Nutzungsdauer des Bauvorhabens, verbunden mit einem Unterhalt für diese Zeit durch den privaten Partner“, erläutert Sebastian Müller vom Presseamt. Realisiert wurde das PPP-Vorhaben nach dem sogenannten Inhabermodell: Dabei übernimmt der private Auftragnehmer Planung, Bau, Finanzierung und den Betrieb der Immobilie auf einem Grundstück, das im Besitz der Stadt ist. Dafür wird ihm ein regelmäßiges Entgelt gezahlt.

Ob ein PPP-Modell sinnvoll und wirtschaftlich interessant ist, wird nach Ansicht der Stadt Erlangen maßgeblich durch den Wirtschaftlichkeitsvergleich bestimmt. „Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können jedoch Schwachstellen aufweisen“, so Müller. Aufgrund mangelnden Know-hows in den Kommunen sollten diese Untersuchungen an externe Büros mit entsprechendem Fachwissen vergeben werden. (Pat Christ)