Eine Studie des Münchner Ifo-Instituts zeigt, dass Deutschland durch ausufernde Bürokratie pro Jahr bis zu 146 Milliarden Euro an Wirtschaftsleistung entgehen. Der Erlanger Notar Christoph Giehl hat nun für die CSU ein Grundsatzpapier zum Bürokratieabbau erarbeitet.

BSZ: Herr Giehl, ist die Bürokratie schuld an der Wirtschaftsmisere?
Christoph Giehl: In vielen Bereichen ist Deutschland hervorragend aufgestellt oder sogar Weltspitze, etwa auf dem Gebiet der Grundlagenforschung, bei Innovationen mittelständischer Unternehmen und immer noch im Gesundheitsbereich. Leider gibt es aber auch Themen, die wir trotz intensiver Bemühungen einfach nicht in den Griff bekommen, sodass wir hier zunehmend zurückfallen. Hierzu gehören das Wachstum von Staatsquote und Bürokratie und last, but not least die zunehmende Komplexität unserer Rechtsordnung, welche mit Rechtsunsicherheit und Vertrauensverlust verbunden ist.

BSZ: WWarum hat das komplizierte europäische Recht in Deutschland so viel Einfluss? In anderen EU-Ländern nimmt man die Gesetzgebung aus Brüssel nicht so genau.
Giehl: Die Normsetzungsorgane der EU haben die Ambition, den Binnenmarkt einheitlicher, moderner und ökologischer zu machen, müssen zu diesem Zweck aber – insbesondere in den EU-Richtlinien – 27 unterschiedlichen Rechtssystemen der Nationalstaaten Rechnung tragen. Dadurch werden diese Richtlinien ungemein komplex, und zwar einerseits durch ihren Umfang, zusätzlich aber auch durch ihre inhaltliche Konstruktion, die häufig unterschiedliche Rechtsgrundsätze der Nationalstaaten kombiniert. Bei der Umsetzung von Richtlinien in nationales Recht stellt sich das weitere Problem, dass es sehr schwer ist, das Ausführungsgesetz weniger komplex als die Richtlinie selbst zu machen. Tatsächlich neigen deutsche Ministerien darüber hinaus dazu, die Transformationsgesetze noch um weitere eigene Aspekte anzureichern (sogenanntes Gold-Plating).

BSZ: Ist das alles?
Giehl: Dazu kommt, dass sich die deutsche Verwaltung ernsthaft bemüht, neue Regelungen buchstabengetreu umzusetzen – anders als etwa in Ländern, in denen eher das Laissez-faire-Prinzip gilt. In diesem Zusammenhang ist es üblich und wird von den Verwaltungsbeamten erwartet, dass die Verwaltungsspitze in detaillierten Verwaltungsrichtlinien weitere Vorgaben für die Anwendung des Gesetzes macht und hierdurch die Normflut zusätzlich erhöht. In der Tat führt also die sprichwörtliche deutsche Gründlichkeit bei der Ausgestaltung und Anwendung von EU-Recht zu mehr Bürokratie als in vielen anderen Staaten.

BSZ: Können Sie hierzu ein Beispiel nennen?
Giehl: Zunächst ein symptomatischer, im Vergleich zu anderen Themenbereichen aber eher harmloser Fall: Kürzlich wurde die Inhaberin eines Modeladens in meiner Heimatstadt bei einer Routinekontrolle des für den Verbraucherschutz zuständigen Amtes damit konfrontiert, dass die Auszeichnung ihrer Ware nicht gesetzeskonform etikettiert war, sodass ein hohes Bußgeld im Raum stand. Das Vergehen: Entgegen den Bestimmungen des Textilkennzeichnungsgesetzes waren die Fasern einiger in Japan produzierter Bekleidungsgegenstände mit der englischen Bezeichnung „Cotton“ ausgewiesen anstatt mit dem vorgeschriebenen deutschen Begriff „Baumwolle“. Die Verwendung der sogenannten Amtssprache wird bereits von der in den Mitgliedsländern unmittelbar geltenden EU-Textilkennzeichnungsverordnung vorgeschrieben, vom deutschen Gesetz also nur flankiert und bei Verstößen mit einem Bußgeld von bis zu 10.000 Euro sanktioniert.

BSZ: Also ist die EU schuld?
Giehl: Man kann Europa nicht für diese angesichts der verbreiteten Kenntnisse der englischen Sprache unnötig aufwendige und bürokratische Regelung verantwortlich machen, denn die EU-Verordnung ermöglicht es dem nationalen Gesetzgeber durchaus, eine abweichende Regelung zu treffen, also die Etikettierung auch in englischer Sprache zu erlauben. Hiervon hat Deutschland jedoch bisher keinen Gebrauch gemacht. Darüber hinaus stellt sich die Frage, warum die deutsche Verwaltung solch offensichtliche Bagatellen überhaupt aufgreift.

BSZ: Und was wäre ein Ihrer Ansicht nach gravierender Fall?
Giehl: Eines der größten Hemmnisse für effiziente Arbeitsprozesse in Verwaltung und Unter-nehmen ist der Datenschutz. Auch dieser wird im Wesentlichen durch unmittelbar geltendes EU-Recht geregelt, nämlich die sogenannte DatenschutzGrundverordnung (DSVGO), eine mit 88 Druckseiten sehr komplexe und selbst für einen normalen Juristen kaum mehr verständliche Rechtsnorm, die jedoch über 150 sogenannte Öffnungsklauseln verfügt, mit denen die einzelnen Länder spezifische nationale Sonderregelungen treffen können.

BSZ: Hat Deutschland das genutzt?
Giehl: Hiervon hat Deutschland sehr intensiv und an vielen Stellen Gebrauch gemacht, indem die europaweiten Mindeststandards präzisiert oder verschärft wurden: so unter anderem durch die weitgehend verpflichtende Einführung von Datenschutzbeauftragten, detaillierte Regelungen zum Arbeitnehmerdatenschutz und zur Videoüberwachung öffentlicher Räume, die Einführung strafrechtlicher Sanktionen et cetera. Umgekehrt hat der deutsche Gesetzgeber nur wenig dazu beigetragen, dass die DSGVO zweckgerecht und in angemessenem, nicht in übertriebenem Maße angewendet wird. Dazu folgendes Beispiel: Werden Daten von einer Behörde oder einem Unternehmen zu einem bestimmten Zweck erhoben, können sie gemäß Art. 6 DSGVO ohne Einwilligung des Betroffenen grundsätzlich nur dann für einen anderen Zweck weiterverwendet werden, wenn dies entweder durch eine gesetzliche Regelung erlaubt oder der andere Zweck mit dem ursprünglichen Zweck vereinbar ist. Diese Vereinbarkeit ist gemäß Art. 6 Abs. 4 DSGVO vom Verantwortlichen selbst unter Berücksichtigung von fünf komplexen Abwägungskriterien zu prüfen: Verbindung zwischen den Zwecken, Kontext der Erhebung, Art der Daten, Folgen für die Betroffenen und Schutz der Daten.

BSZ: Welche Folgen hat das?
Giehl: Da kaum jemand einen Gesetzesverstoß verantworten möchte, führt die Regelung aufgrund ihrer Komplexität dazu, dass die Weiterverwendung von Daten im Zweifel selbst dann als unzulässig abgelehnt wird, wenn sie offensichtlich mit dem ursprünglichen Zweck vereinbar ist, etwa wenn kommunale Wohngeldstelle und Jugendhilfe sich gehindert sehen, die Daten ihrer Hilfsempfänger untereinander abzugleichen. Es wäre für den deutschen Gesetzgeber ein Leichtes und DSGVO-konform, diesbezügliche klare Auslegungsregeln für Art. 6 Abs. 4 DSGVO zu erlassen, etwa in dem Sinne, dass Behörden die im Rahmen von Sozialleistungen gesammelten Daten ihrer Bürger generell für behördliche Zwecke verwenden können et cetera.

BSZ: Was ist nötig, damit die alles erstickende Bürokratie wirklich zurückgedrängt wird?
Giehl: Der Gesetzgeber müsste die beschriebenen Spielräume unverzüglich ausnützen, um unnötige oder übermäßig Regelungen aufzuheben oder durch den Verzicht auf Sanktionen zu entschärfen. Darüber hinaus sollte er Bürger und Unternehmen mit Vertrauen begegnen und unsere freiheitliche Grundordnung dadurch stärken, dass die verbreiteten Verbote mit Erlaubnisvorbehalt weitgehend durch Erlaubnisse mit Verbotsvorbehalt ersetzt werden. Neue Gesetze sollten sich im Sinne der Effizienz und Transparenz darauf beschränken, einerseits das gesetzgeberische Ziel exakt zu definieren, andererseits dessen Umsetzung vornehmlich durch Ge- und Verbote zu regeln, also wie im Straßenverkehr durch allgemeine Verkehrsregeln und Leitplanken, anstelle durch komplexe (und daher nicht selten zu Ungerechtigkeiten führende) Einzelfallregelungen.

BSZ: Was kann man da sonst noch machen?
Giehl: Die von der bayerischen Staatsregierung eingeführten Praxischecks sind ein weiterer hervorragender Ansatz, der zum verbindlichen Standard von Gesetzgebungsverfahren gemacht werden sollte. Darüber hinaus sind Verwaltungsrichtlinien und Vollzugshinweise, welche vielfach die Bedeutung eines vom Gesetzesvorbehalt nicht gedeckten Sekundärrechts erlangt haben, auf die Erläuterung der gesetzlichen Zwecke und die Übersetzung der gesetzlichen Regelungen in für jedermann verständliche Ge- und Verbote zurückzuführen. Dies wird der öffentlichen Verwaltung gleichzeitig dringend benötigte Entscheidungsspielräume eröffnen.

BSZ: Kann KI dabei helfen?
Giehl: Künstliche Intelligenz ist hervorragend in der Lage, in kürzester Zeit den Inhalt unserer bisherigen komplexen Gesetze in ihren wesentlichen Leitlinien sowie konkreten Ge- und Verboten zusammenzufassen und auch die nicht selten anzutreffenden konstruktiven Widersprüche sichtbar zu machen. Sie kann daher für die Neufassung von Vollzugshinweisen durch die Verwaltung eingesetzt werden, aber auch die Parlamentarier selbst bei der Ausarbeitung neuer gesetzlicher Regelungen unterstützen, sodass diese nicht ausschließlich von der Vorbereitung durch das jeweilige Ministerium abhängig sind.

BSZ: Wie kann die Politik die Verwaltung wirklich zum Bürokratieabbau motivieren?
Giehl: Rechtsvereinfachung und Bürokratieabbau liegen auch im Interesse der Verwaltung selbst, wird doch nur hierdurch das Überleben unserer Demokratie in einer immer komplexeren Welt gesichert. Aufgabe der Politik ist es, der Verwaltung einerseits den Weg zu weisen, das heißt, wieder selbst den Inhalt der Gesetze zu bestimmen, andererseits Ängste vor einem Job- oder Bedeutungsverlust zu nehmen.
(Interview: Ralph Schweinfurth)